Haïti – Élection : la Constitution 1987 sous pression

par Frandy METELLUS

Élection : opération par laquelle plusieurs individus ou groupes, formant un collège électoral, investissent une personne d’un mandat ou d’une fonction par un vote (Gérard Cornu, Vocabulaire juridique). L’élection est ainsi reconnue comme la base de toute société démocratique. Mais cette démocraticité ne se suffit pas à elle-même : elle repose sur un texte qui la précède et qui l’encadre, la Constitution.

Dans toute société démocratique, c’est en effet la Constitution qui régit le fonctionnement de l’État et de ses institutions, elle qui fixe les règles du jeu avant même que le jeu ne commence. Selon la hiérarchie des normes théorisée par le juriste autrichien Hans Kelsen, la Constitution occupe le sommet de la pyramide juridique : toute norme inférieure, toute loi, tout décret, doit s’y conformer, sous peine d’inconstitutionnalité. Et dans la majorité des cas, pour modifier une Constitution, la procédure de cette modification se trouve elle-même à l’intérieur du texte. La Constitution s’auto-régule, elle prévoit les conditions de sa propre révision, comme pour se protéger d’une modification trop hâtive ou trop arbitraire.

C’est dans cet esprit qu’il faut situer le cas haïtien. Après la chute de la dictature de Jean-Claude Duvalier en 1986, le pays bascule vers la démocratie. Or dire démocratie, c’est dire le respect des lois, et pour qu’il y ait des lois à respecter, encore fallait-il qu’un texte fondateur vienne les organiser. C’est dans ce contexte que la Constitution de 1987 prend naissance : elle est adoptée le 29 mars 1987, avec une approbation massive. Depuis cette date, elle est restée en vigueur, et c’est sous son autorité que plusieurs élections ont été organisées, et que de nombreux textes de loi continuent, aujourd’hui encore, d’y faire référence. Bien qu’il soit juridiquement possible de la réviser, elle n’a connu, en près Trente-neuf ans, qu’un seul amendement, celui du 9 mai 2011.

Un texte constitutionnel peut pourtant voir le jour, entrer en vigueur, puis être remplacé par un autre après un certain temps : l’histoire haïtienne, qui a connu plus d’une vingtaine de constitutions depuis le XIXe siècle, en constitue une illustration éloquente. Celle en vigueur aujourd’hui demeure celle du 29 mars 1987, un texte qui a traversé Trente-neuf années d’histoire politique tourmentée, qui a survécu là où tant d’autres avant lui n’ont pas résisté à l’épreuve du temps, mais qui n’est pour autant épargné d’aucune sorte de critique.

1. Les critiques les plus courantes de la Constitution de 1987

La Constitution de 1987 n’a jamais fait l’unanimité, y compris parmi ceux qui l’ont vue naître ou qui l’ont appliquée depuis le sommet de l’État, et les critiques à son endroit ne datent pas d’hier. Dès 1994, à peine sept ans après son adoption, la constitutionnaliste Mirlande Manigat publiait un véritable « plaidoyer pour une nouvelle Constitution », ouvrant un débat qui allait traverser les décennies suivantes sans jamais se refermer.

En octobre 2007, à l’occasion du vingtième anniversaire du texte, le président René Préval reprenait ce constat à son compte, déclarant publiquement, au Palais national : « En toute humilité, j’ai la conviction que la constitution est une grande source d’instabilité pour l’avenir du pays. » Il ajoutait que cette instabilité, découlant d’une charte dont l’origine était antidictatoriale, menaçait selon lui le processus démocratique et le développement du pays. Quatre ans plus tard, la Constitution connaît son unique amendement, celui du 9 mai 2011

Sous la présidence de Jovenel Moïse, la critique atteint un point plus radical encore. Le chef de l’État affirmait alors que la Constitution, y compris dans sa version amendée, rendait le pays ingouvernable et constituait une source de conflits et de corruption. Son Comité consultatif indépendant, mis en place fin 2020, proposait un projet de nouvelle Constitution modifiant jusqu’à 90 % du contenu du texte existant. Les justifications avancées à l’époque portaient notamment sur l’exclusion de la diaspora du jeu politique national. D’autres personnalités, de tous horizons, ont depuis critiqué ce texte à leur tour.

Ces critiques, répétées sur trois décennies par des voix aussi diverses qu’une constitutionnaliste et deux chefs d’État qui les ont formulées alors qu’ils étaient encore en fonction, ne sont pas sans fondement. Mais elles méritent d’être resituées dans leur contexte : la Constitution de 1987 n’est pas née d’un exercice théorique serein. Elle est née dans l’urgence d’un pays qui venait de vivre 29 ans de dictature, et qui cherchait, avant tout, à se prémunir contre un retour possible du pouvoir absolu. Une Constitution pensée dans la méfiance porte nécessairement les traces de cette méfiance : ce n’est pas un vice de conception, c’est une réponse historique à un contexte précis.

2. L’ironie du Conseil Électoral Permanent

Parmi les mécanismes que la Constitution de 1987 a mis en place pour garantir des élections libres et indépendantes, l’un occupe une place particulière : le Conseil Électoral Permanent, prévu aux articles 191 à 199 du texte. Conçu comme un organe indépendant chargé d’élaborer le registre électoral, d’organiser les élections et de trancher les litiges qui en découlent, ce Conseil devait être composé de neuf membres, désignés à raison de trois par le pouvoir Exécutif, trois par le Conseil Supérieur du Pouvoir Judiciaire et trois par l’Assemblée Nationale avec une majorité de 2/3 chacune des deux chambres, depuis 1987 c’est le Conseil Électoral provisoire qui organise , l’ensemble des scrutins du pays, élection après élection, sans discontinuer.

L’ironie est ainsi complète. Le texte fondateur avait voulu, en instituant un organe permanent et indépendant, se prémunir contre l’instabilité et l’instrumentalisation politique inhérentes à des structures provisoires nommées au gré des circonstances. Mais faute d’avoir jamais pu appliquer cette disposition, c’est précisément ce type de structure provisoire, renouvelée à chaque cycle électoral, qui continue de décider, aujourd’hui encore, du sort du pays.

3. La Constitution de 1987 à l’épreuve du réel

La Constitution de 1987 n’a pas attendu 2026 pour être mise à l’épreuve. Elle l’a déjà été avec le Conseil Électoral Permanent, prévu par le texte depuis 1987 et jamais mis en place en près de trente-neuf ans, remplacé, à chaque cycle électoral, par un conseil provisoire. Elle l’est à nouveau aujourd’hui, sur un second point, tout aussi explicite : l’article 134-2, qui dispose que l’élection présidentielle a lieu le dernier dimanche d’octobre de la cinquième année du mandat, ce qui implique que le président élu entre en fonction le 7 février suivant.

Cette disposition avait déjà posé problème sous la présidence de Jovenel Moïse. Plusieurs juristes reconnus, dont la constitutionnaliste Mirlande Manigat, ainsi que la Fédération des Barreaux d’Haïti, soutenaient, en s’appuyant sur l’article 134-2, que son mandat prenait fin le 7 février 2021. Le chef de l’État, lui, s’appuyait sur la date de sa prestation de serment effective, le 7 février 2017, pour fixer la fin de son mandat au 7 février 2022. Le débat n’a jamais été tranché par une autorité neutre ou une institution compétente, telle que le Conseil constitutionnel, lui-même resté lettre morte depuis sa création par l’amendement de 2011 : c’est le rapport de force politique, et non le texte constitutionnel, qui a fini par imposer sa propre lecture du calendrier.

Le pays semble peut-être s’acheminer vers une situation comparable. Le calendrier électoral publié par le Conseil Électoral Provisoire prévoit un second tour le 21 février 2027, et une proclamation des résultats définitifs le 7 mars 2027 seulement, soit un mois après la date que la Constitution associe traditionnellement à toute passation de pouvoir. Ce qui s’était joué en 2021 comme un conflit d’interprétation entre acteurs politiques pourrait bien se rejouer, sous une forme différente, en 2027.

À cette pression sur les délais s’ajoute une seconde pression, plus directe encore, sur le contenu même du texte. C’est en effet ce même Conseil Électoral Provisoire, l’organe que la Constitution n’avait voulu que transitoire en attendant la mise en place du Conseil Électoral Permanent, qui se trouve aujourd’hui chargé, en vertu de l’article 1er du décret électoral, d’organiser une ratification populaire portant sur des changements proposés à la Constitution elle-même.

Le parallèle est ainsi complet. Un organe provisoire, jamais remplacé par l’organe permanent que la Constitution avait prévu, se retrouve à la fois juge du calendrier présidentiel et artisan d’une possible modification du texte fondateur. Dans les deux cas, ce n’est pas la Constitution qui a échoué : c’est son application qui a, chaque fois, été contournée par les circonstances, jusqu’à ce que le provisoire devienne, de fait, la seule réalité durable du texte de 1987.

Frandy METELLUS

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